小城镇建设与争资中的问题研究

    二小城镇是农村一定区域的经济、政治、文化中心，加快小城镇建设在农业现代化建设中具有举足轻重的作用。青原区是2000年吉安撤地设市后唯一新设立的县级行政区,于2001年元月8日正式挂牌成立。由原县级吉安市(现吉州区)、吉安县、吉水县各划入部分乡镇组成。现辖5镇（天玉、富滩、值夏、新圩、富田镇）2乡（东固畲族乡、文陂乡）1街道（河东街道）。除河东初具城市化特征外，每个乡镇治属（或者说集镇、圩镇）均可作为小城镇。
    青原区小城镇建设，自2003年以来，连续有天玉、值夏、新圩三镇经过申报、审批、立项，分别争取到上级资金280万、200万元和200万元，极大地改善了当地经济和社会发展环境，提高了当地小城镇建设水平。笔者希望通过对小城镇建设与争资工作作一次探讨，能抛砖引玉，力促我区争项目、谋发展。
    根据我国国民经济与社会发展情况分析，笔者认为，中国的城市化进程是不可逆转的，这也可能是当今中国房价不断攀升的根本原因。按照西方发达国家一些专家的调查研究，一个城市在5万人时就初步俱备辐射功能，也就是平常说的以城市带动农村的发展。在10万人的规模时，辐射功能进一步加强，完全俱备生活、生产、消费和服务功能。在中国现有经济发展水平上，在社会主义初级阶段理论的指导下，现有农村人口中的大多数一下进入城市，这是不可能，也是不现实的。因此，小城镇建设是解决当前我国经济社会发展的一个重要途径。从这个意义上说，青原区小城镇建设任重道远。在国家近几年的中央投资中，重点镇基础设施建设、示范开发、缺水县城供水设施及节水改造等项目也就列入了其中。可以说，青原区小城镇建设与争资是机会与挑战共存，困难与希望同在。除已安排的天玉、值夏、新圩外，其他各乡镇“谁都是有机会的”。
青原区要做好小城镇建设，按现有经济能力是难以靠自身发展积蓄更大的财力快速推进，向上争取国家资金的扶持应是一条快速发展的捷径。通过这几年的调查与思考，笔者认为青原区小城镇建设与争资工作，应处理好以下几个方面的关系。
    一是处理好项目开发申报与立项争资的关系。项目开发、包装、储备是项目立项争资的前提。但二者并非必然的因果关系，正所谓“凡事欲则立，不欲则废”。按照国家有关规定，获得国家扶持（或者说由各级政府投资）的项目，一般前期决策程序是由投资主管部门审批项目建议书和可行性研究报告，然后审批初步设计，批复后方可进行图纸设计，报建及招投标工作。经简化程序后，发改委现在以审批可行性研究报告代替立项。而可研报告必须聘请有相应资质的咨询评估机构出具，至少应包含项目申报单位情况、拟建项目情况（必要性及可行性）、项目建设规模及建设内容、投资估算及资金来源、环境影响、经济和社会效益评价、风险分析、结论与建议等内容。说白了，就是国家的钱不能白花。可研报告应是重要的一道关卡。各级发改委须根据一定深度的可研进行评估，才能最终下达投资计划。由于咨询评估机构是独立的法人实体，实行市场竞争机制，因此，有深度的可研报告需花费一定的资金。天玉、值夏、新圩三个小城镇项目都聘请了乙级以上咨询评估机构做出了符合要求的可行性研究报告，因而能比较顺利地争取到国家扶持资金。而在项目有眉目之前，这几个乡镇都向发改委上报过项目简介，做过花钱较少或不花钱的项目建议书。花小钱换大钱，何乐而不为？因此，我区其他想通过国家资金扶持的小城镇建设项目，应予以重视项目的开发、包装、储备工作，积极争取进入项目规划，即使花点钱也可算作先期投资，以免临时抱佛脚，提报不出符合要求的材料。
    二是处理好向上争资与招商引资关系。国家资金的投向，其目的就是引导推动各种资金投向国家政策鼓励和允许的产业。小城镇建设是国家鼓励的，因此每年都会安排一定的资金进行“投资推动”。根据一些专家的评估，国家资金至少能以1：3的比例吸引各种资金投向项目。我区天玉、值夏两镇都是以国家资金为基础，吸引各种社会资金投向小城镇建设。通俗地说就是“以小钱引大钱，以项目做项目，滚动发展”。小城镇建设要招商引资，是大有作为的。要舍得以优质资产引资，要学会以项目开发推动引资，要善于以招商引资助推集镇经济发展。以值夏为例，通过项目争取，进行招商引资捆绑，推动了值夏步行街项目的成功建设。在天玉镇则通过BOT形成，投入资金到花卉苗木及蔬菜基地，形成产业化，推动农民增收。对招商引资形式推动项目开发，国家是允许和鼓励的，但是要注意的是，无论是以现金注入或以基础设施投入到企业及私人的资金，必须明确国家对其所拥有的权利。对BOT形式，要确认资金回收时间，安排资金回收后的投入方向，对以基础设施投入的，必须明确国有产权地位，能产生直接经济效益的，应该确认其股权增长收益。
    三是处理好“四制”监管与实施脱节矛盾关系。小城镇建设争取的国家扶持资金，大多是国债和财政预算内资金。基本建设程序应严格执行“项目法人制、合同管理制、招投标制、工程监理制”等“四制”到位。资金拔付要求做到专户储存、专户专帐、专款专用，实行报帐制，进行审核拔款。现在，为加强项目管理，对项目进行全程监管，特别强调了要项目竣工验收制，利于审计、财政、纪检、发改委等部门在责权范围内各司其职，各守其责。并严格要求要强化档案管理，以备上述部门的检查。据了解，在项目实施过程中，由于招商引资等因素影响，小城镇建设项目存在一些极需改善的地方。一是档案管理没有专人负责，往往由乡镇分管领导保管保存，而由于乡镇人员变动与分工调整较频繁，往往造成衔接不力状况。二是招投标有待改善。天玉、值夏两个项目总投资都较大，但由于牵涉到招商引资企业资金，加上当时招投标市场的不完善，使后来的检查、验收工作受到影响。三是建设资金存在挪用嫌疑。主要原因在于国家资金拔付一般较项目开工建设较晚，部分资金须用于先期还付款。因此，我们建议项目法人（各有关乡镇政府）除安排分管领导外，应及早明确一名责任心较强的一般干部收集、保管好有关资料，并存档保管，若有变动，并及时移交。所发生的款项，应及时做入专帐，并妥善保管。
    四是处理好城镇化与新农村建设的关系。前面已经讲过，当今中国城市化进程是不可逆转的。国家鼓励并引导农民向大中小城市和小城镇渐次转移，逐步形成合理的城镇体系。我区小城镇方兴未艾，新农村建设如火如荼。一方面希望小城镇能兴旺发达，吸纳更多的农村富余劳动力，另一方面又希望社会主义新农村焕然一新，能够逐步解决“三农”问题。初看有点像在争夺农村劳动力资源，有些此消彼长的意味。但按照中央提出的建设社会主义新农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标，二者的方向是一致的，促进经济社会整体发展的实质是一致的，只是侧重点有些不同。因此，可以说，二者是并行不悖的。建设小城镇，实现城镇化，是我区经济社会发展的必然阶段。小城镇争资项目在其建设与发展中，应该结合社会主义新农村建设内容进行综合考虑。一方面是因为小城镇建设符合社会主义新农村建设的目标，另一方面更为重要的是，小城镇是农村与城市化最贴切，实现成本最低的结合点。其周边就是农村，相对县城等大中小城市而言有距离近、成本低、融合好、见效快的天然优势。正因为周边是农村，小城镇的建设发展，对周边农村具有极大影响，也是比现在推行的新农村示范点更彻底的变革。倘若小城镇周边农民有兴趣、有条件加入小城镇的建设，乡镇人民政府则有义务、有责任引导鼓励他们在更高起点上、更符合社会发展潮流的小城镇建设中发展好、建设好和谐小康社会的宏伟目标。笔者认为，处理好城镇化与新农村建设的关系，可行的主要措施有：一是加强对周边村庄的规划建设，使其尽快融入集镇功能区域。二为对集镇附近村庄农村大户房屋改造、建设加以控制。引导其进镇建房、购房、形成“人往街上聚，家往镇上搬”的热潮。三是让周边参与农民得实惠。乡镇政府要对农民让利土地增值收益，引导农民增收，鼓励农民创业。四要推动产业化，解决进镇农民的生活出路。
    五要处理好当前与长远的关系。小城镇争取的资金不多，必须立足现实，但建设的影响相当长远，又必须着眼长远。因此，必须处理好小城镇争资与建设中的当前与长远的关系。综观天玉、值夏两镇的争资与建设，争取的资金主要用于城镇基础设施的改造与扩建，具体表现则是修路、给排水、亮化、绿化。筹集资金主要是靠圈地，开发经营主要为建房卖房。这些都是小城镇发展中当前最需要解决的问题，但相对于更长远的发展问题，以一孔之见，好像考虑得不多。如小城镇发展中的战略定位问题，解决定居农民出路问题，城镇化与产业化的结合问题，深层次小城镇开发与经营问题等等。笔者认为处理好小城镇争资与建设中当前与长远的关系，必须先要搞好小城镇发展的战略定位，也就是明确需求主体，如是否商贸、工业、农业立镇等问题。二是要明确小城镇规划的编制与实施原则，解决重复投资与功能区域混乱引起的脏、乱、差、俗等问题。三是要明确经营主体，促进各种资本持续投入，滚动发展。主要是解决政府各级部门以及公有、私营、私人及如周边村、队集体参与小城镇建设的渠道，协调好各主体的利益分配问题。最主要的还是要发挥农民积极参与小城镇建设的主体作用，让农民分享小城镇建设的成果，从而聚集人气，吸纳资金、技术等生产要素向小城镇聚集，在小城镇与农村之间形成良性互动。

                          青原区发展和改革委员会：郭新明 刘 菲

                                                廖丽娟 肖慧华